Евросоюз: многоуровневое управление и региональная интеграция

Теория многоуровневого управления возникла в начале 90-х годов двадцатого века как продукт изучения теории европейской интеграции. Ряд исследователей решили проанализировать новые реалии в интеграции Европейских Сообществ, возникшие после подписания в 1992 году Маастрихтского договора. Первыми, кто заговорил тогда о многоуровневом управлении, были  Лисбет Хуг и Гарри Маркс. Последний в своей работе «Structural policy and Multi-level governance in the EU» дал одно из первых определений понятия «многоуровневое управление». «Это система постоянных переговоров между связанными друг с другом правительствами на различных территориальных уровнях». 

По-английски термин "многоуровневое управление" звучит как Multilevel Governance. Понятие governance  сравнительно недавно вошло в употребление у наших политологов. До сих пор ведутся споры насчет того, как лучше перевести это слово, для того, чтобы сделать этот термин более понятным для представителей российской общественности. Дело в том, что в англоязычной литературе этот термин противопоставляется, другому термину -  government.  Смысл слова governance состоит в подчеркивании децентрализованного характера административного управления, в частности в Европейском Союзе, в подчеркивании сетевого принципа организации, в противоположность иерархическому, характерному для government. Если для government характерна иерархичность, некая «вертикаль» власти, то для governance характерно, прежде всего, сетевое взаимодействие по горизонтали, отсутствие иерархической соподчиненности между взаимодействующими элементами. Известные отечественные ученые В.М. Кулагин и П.Р. Палажченко полагают правильным переводить слово «governance» как «управляемость». Другой видный исследователь В.Д. Писарев, занимающийся изучением экологических проблем, использует в этом смысле термин «соуправление». Так как большое значение в понятии governance предается подробной регламентации полномочий всех властных органов и процедур их взаимодействии, так как именно это способствует эффективному функционированию сетевого управления, в отсутствии вертикальной административной иерархии, то возможен и еще один вариант перевода термина governance, «регламентация», такой точки зрения придерживается видный отечественный теоретик политического анализа М.А. Хрусталев.

Другой видный российский исследователь М.В. Стрежнева предлагает переводить governance как «управление». Этот перевод наиболее приемлем, особенно учитывая схожесть и  взаимосвязь, существующие между понятиями «многоуровневое управление» и «глобальное управление» (multi level governance и global governance). Во втором термине governance традиционно переводится как «управление», что дает все основания переводить его так и в случае с «multilevel governance».

Западные исследователи, в частности, Джеймс Розенау используют понятие governance для того, чтобы «описать регулирование отношений между независимыми субъектами в отсутствие всеобщей политической власти, в частности в сфере международных отношений»⁽¹⁾. Схожее определение дает М.В. Стрежнева «Управление же – это политическая координация общественных отношений в отсутствие унифицирующей власти»⁽²⁾.

Отсутствие единого центра власти, предполагает именно сетевое взаимодействие между всеми участниками международных процессов, причем эти процессы уже не могут быть названы чисто международными. В них, кроме национальных правительств активное участие принимают акторы как субнационального, так и наднационального уровней. «Понятие глобального управления включает в себя преодоление пространственной локализации государства, а также экспансию политического суверенитета и контроля за пределы национальных границ»⁽³⁾. С учетом вышесказанного стоит отметить еще и уменьшение роли национального государства и увеличение роли субнациональных и наднациональных акторов, что выражается, в том числе, и в передаче им части национального суверенитета. Происходит не только экспансия суверенитета за национальные границы, но и его перераспределение.

Глобальное управление, означает взаимодействие между участниками глобальных процессов, различными как государственными, так и не государственными акторами глобальной политики. Возникновение глобального управления можно определить как общемировой процесс, тогда «многоуровневое управление» можно рассматривать как европейскую вариацию «глобального управления». Термин  «многоуровневый» применительно к «управлению» в Европейском Союзе отражает наличие нескольких уровней – национального, субнационального и  наднационального, внутри и между которыми происходит взаимодействие. Если в «глобальном управлении» сложно говорить о существовании каких-либо уровней, поскольку отсутствуют четкие критерии их выделения, то в ЕС такие критерии есть. Наличие трех опор, выделение различных сфер компетенции национальных и наднациональных органов, возросшая роль регионов  позволяют даже говорить об институционализации многоуровневой системы в ЕС.

Теория многоуровневого управления возникла в начале 90-х годов двадцатого века как продукт изучения теории европейской интеграции. Ряд исследователей решили проанализировать новые реалии в интеграции Европейских Сообществ, возникшие после подписания в 1992 году Маастрихтского договора. Первыми, кто заговорил тогда о многоуровневом управлении, были Лисбет Хуг и Гарри Маркс. Последний в своей работе «Structural policy and Multi-level governance in the EU» дал одно из первых определений понятия «многоуровневое управление». «Это система постоянных переговоров между связанными друг с другом правительствами на различных территориальных уровнях»⁽⁴⁾. Как видно, изначально в теории многоуровневого управления основное  внимание уделялось сетевому взаимодействию правительственных структур разного уровня. Однако со временем в теории многоуровнего управления свое место заняли и исследования роли неправительственных акторов.

Теория многоуровневого управления по своей сути призвана объяснить те нестыковки теоретических построений и реальности, которые наблюдаются как у представителей межправительственного подхода, так и у неофункционалистов при изучении европейской интеграции. Межправительственный подход аппелирует к национальным государствам, руководствующимся своими интересами, к их роли в интеграционных процессах, взаимоотношениям между государствами, на базе соглашений между которыми и происходит интеграция. С точки зрения данного подхода трудно объяснить уменьшение роли национальных государств, передачу части суверенитета наднациональным органам и регионам в Европейском Союзе, создание Еврорегионов, в которые могут входить части нескольких национальных государств, тенденцию к увеличению самостоятельности регионов, вплоть до создания их представительств при ЕС. « Правительства уже не контролируют многие отрасли хозяйственной деятельности. В руководстве ими задействованы институты, которые функционируют на разных – национальном, наднациональном и субнациональном – уровнях управления. При этом в ЕС пропагандируется идея такого руководства, которое предполагает в перспективе все более широкое участие гражданского общества»⁽⁵⁾.

С другой стороны, надежды неофункционалистов на создание такой конструкции, в которой роль государств была бы совсем сведена к минимуму, также не оправдались. Государства до сих пор занимают важное место в Евросоюзе, не сложилось единого и мощного наднационального центра и четкой исполнительной иерархии в рамках ЕС. Соответственно, если оба подхода затрудняются в полной мере объяснить реальные процессы европейской интеграции, возникает еще один подход, который обращается к тому, что не одна из только что рассмотренных теорий не учитывает, к понятию сети, (policy networks).

Существует несколько определений сети, так сеть можно определить как сочетание относительно стабильных, децентрализованных, неиерархических отношений, которые связывают разных по природе акторов (государственных и негосударственных). Так же некоторые западные исследователи, в частности Патрик Кенис и Фолкер Шнайдер рассматривают сеть как «относительно стабильные и длительные взаимоотношения, позволяющие мобилизовать и свести воедино рассеянные ресурсы с тем, чтобы организовать коллективные (или параллельные) действия, направленные на достижение общей цели в политике»⁽⁶⁾. Изучение сетевых взаимодействий и есть главное преимущество теории многоуровневой интеграции.

Понятие сети, позволяет рассматривать многообразие акторов во всей сложности процессов взаимодействия между ними, протекающих на различных уровнях. Уровни в Европейском Союзе соответствуют масштабу выполняемых задач, те проблемы, что могут эффективно решаться на региональном и национальном уровне, не решаются на уровне наднациональном и наоборот. Этот принцип, называемый принципом субсидиарности, способствует разграничению сфер компетенции между органами власти разных уровней, и способствует уменьшению роли национальных государств, одновременно с увеличением роли регионов, для некоторых европейских ученых именно взаимодействие между региональными и национальным и наднациональным уровнями в сети является главным предметом исследования в рамках теории многоуровневого управления. Это понятно, поскольку по многим причинам, в том числе и историческим, регионы в Европе являются довольно устойчивыми образованиями. В своих нынешних границах, они возникли задолго до формирования национальных государств, существовали в качестве федеративных единиц в составе государства как в Германии или когда-то обладали собственной государственностью как Шотландия или Уэльс в составе Великобритании. С созданием Евросоюза, и сетей многоуровневого управления роль регионов, ранее вынужденных строго подчиняться и выполнять указания национальных центров, увеличилась, естественно, что эти процессы требуют своего изучения. Исследуется то, «как наднациональные, национальные, региональные и местные органы управления, пересекаются в непривязанных к территории политических сетях»⁽⁷⁾.

Действительно в рамках Европейского Союза произошло изменение роли регионов. Усилилась роль Комитета Регионов, регионы осуществляют прямые контакты с Комиссией, их представители входят в состав министерских делегаций, кроме того, регионы имеют прямые представительства в Брюсселе. Происходят и изменения внутри самих национальных государств, где также внедряется система многоуровневого управления. В частности в Великобритании произошел переход от традиционной Вестминстерской модели отношения центра и регионов к новой. Основными отличиями этой модели от старой являются переход от жесткой иерархии к взаимоподчинению, усилению роли регионов и региональных парламентов, отходу от монополии Лондона на внешнюю политику.

Неудивительно поэтому, что основное место в работах посвященных многоуровневому управлению удивляется именно региональному аспекту. Так, например, основное внимание в работе «Ослабление центрального государства, но каким образом?». Л.Хуг и Г. Маркс, собственно первые, кто стал применять термин «многоуровневое управление» по отношению к Европейскому Союзу, уделяют основное внимание именно усилению роли регионов. Именно в этом ключе рассматриваются две возможных модели многоуровневого управления. Кроме «обычной» модели, в которой субнациональные акторы выполняют различные задачи, один и тот же человек не может быть членом нескольких таких структур, количество их внутри государства строго определено, и все одни обладают одинаковой структурой, авторы предлагают рассмотреть еще одну возможную модель многоуровневого управления, в котором сфера компетенции субнациональных структур определяется стоящими перед ними задачами, один и тот же человек может быть членом разных субнациональных структур, количество этих структур, количество субнациональных уровней и их внутреннее устройство в этой модели также разное⁽⁸⁾. Таким образом, типы многоуровневого управления рассматриваются в зависимости от субнациональных структур, их организации и взаимодействия со структурами национального и наднационального уровней.

С другой стороны структура многонационального управления, сетевое управление само по себе, предусматривает и привлечение к процессу принятия решений неправительственных акторов, структур гражданского общества. Ведь сетевое управление возникает тогда, когда нужных целей уже невозможно достичь только с помощью традиционных иерархически связанных каналов власти. Участие в политических сетях различных неправительственных объединений, групп интересов, частных лиц является еще одной гранью многоуровневого управления, которой, однако, уделяется не столь много внимания, как роли регионов.

Критики теории многоуровневого управления отмечают тот факт, что она объясняет лишь процессы, происходящие внутри ЕС, а значит, не может претендовать на универсальность и называться научной теорией в полном смысле этого слова. Таким образом, они предлагают рассматривать теорию многоуровневого управления как подход к объяснению процессов протекающих в рамках европейской интеграции, но не как универсальную теорию, которая бы могла объяснить процессы, происходящие внутри других интеграционных группировок. Другим слабым местом теории является то, что недостаточно внимания уделяется негосударственным акторам, исследование политических сетей и многоуровнего управления дополняют друг друга и в принципе могут рассматриваться в рамках одного подхода.

Однако несомненным преимуществом теории многоуровневого управления является ее гибкость, способность к объяснению тех процессов в ЕС, которые труднообъяснимы с точки зрения других теорий. Важным преимуществом понятия многоуровневого управления является рассмотрение реальности интеграции сразу на нескольких уровнях во всей сложности взаимодействия между структурами на самих уровнях и между ними.

Важно и то, что эта теория работает с таким понятием как «сеть», которое  в настоящее время становится все более востребованным при объяснении процессов происходящих в социальной сфере. Размывание иерархических структур и переход к сетевым моделям взаимодействия отмечается не только в теории региональной интеграции, но и в общественных науках в целом. Так в философии постмодерна даже возникло понятие ризомы, фиксирующее принципиально внеструктурный и нелинейный способ организации целостности, оставляющий открытой возможность для имманентной автохтонной подвижности и, соответственно, реализации ее внутреннего креативного потенциала самоконфигурирования.

Примечания:

⁽¹⁾ Diane Stone, • ‘Global Public Policy, Transnational Policy Communities and their Networks,’ Journal of Policy Sciences, 2008

⁽²⁾ Стрежнева М. «Трансправительственные сети» в ЕС. Международные процессы. Журнал теории международных отношений и мировой политики, том 6, №1, январь-апрель 2008г.

⁽³⁾ Там же.

⁽⁴⁾ G. Marks, 'Structural policy and Multi-level governance in the EC' in: A.Cafurny and G.Rosenthal (ed.) The State of the European Community: The Maastricht Debate and Beyond (Boulder 1993) pp.391-411

⁽⁵⁾ Стрежнева М. «Сетевой компонент в институциональном устройстве Европейского Союза»// Международные процессы. Журнал теории международных отношений и мировой политики, том 3, №3 (9), сентябрь-декабрь 2005 г.

⁽⁶⁾ Там же.

⁽⁷⁾ I.Bache, Europeanization and Britain: Towards Multi-level governance? Paper prepared for the EUSA 9th Biennal Conference in Austin, Texas, March 31 - 2 April, 2005

⁽⁸⁾ Hooghe, L. and G. Marks, 'Unravelling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance',American Political Science Review, Vol. 97 No. 2, (2003), pp. 233-43

Список использованной литературы:

1) Стрежнева М. «Трансправительственные сети» в ЕС. Международные процессы. Журнал теории международных отношений и мировой политики, том 6, №1, январь-апрель 2008г.

2) Стрежнева М. «Сетевой компонент в институциональном устройстве Европейского Союза»// Международные процессы. Журнал теории международных отношений и мировой политики, том 3, №3 (9), сентябрь-декабрь 2005 г.

3) Diane Stone, • ‘Global Public Policy, Transnational Policy Communities and their Networks,’ Journal of Policy Sciences, 2008

4) G. Marks, 'Structural policy and Multi-level governance in the EC' in: A.Cafurny and G.Rosenthal (ed.) The State of the European Community: The Maastricht Debate and Beyond (Boulder 1993) pp.391-411

5) I.Bache, Europeanization and Britain: Towards Multi-level governance? Paper prepared for the EUSA 9th Biennal Conference in Austin, Texas, March 31 - 2 April, 2005

6) Hooghe, L. and G. Marks, 'Unravelling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance',American Political Science Review, Vol. 97 No. 2, (2003), pp. 233-43

Александр Бовдунов